11.03.22 // Presupuesto y Derechos Humanos (novedades)

LA DEUDA CON LOS DERECHOS

A través de su política fiscal, el Estado redistribuye riqueza y puede reducir la desigualdad y la pobreza, o aumentarlas. Por estas razones, es clave que las discusiones en torno a la planificación del gasto público, la política tributaria y el endeudamiento, se realicen de manera participativa e informada, y con base en una perspectiva de derechos humanos. 

Actualmente, la política fiscal se encuentra en el eje del debate nacional debido a la discusión en el Congreso de la refinanciación de la deuda con el Fondo Monetario Internacional correspondiente al Acuerdo Stand By suscripto en el 2018. La deuda pública (externa o interna) se relaciona directamente con la política fiscal: permite contar con recursos en un primer momento y también crea la obligación de asignar recursos para su pago, que además devenga intereses. Los términos y condiciones de un préstamo (monto, intereses, fechas de pago, moneda en que se toma, etc.) afectan el flujo de recursos estatales y por lo tanto tienen impactos sociales. Del mismo modo, los compromisos (de política fiscal, monetaria, etc.) que el Estado asume en pos de obtener dicho financiamiento, delimitan el marco de acción que luego tendrán las políticas públicas a nivel interno. 

Los impactos sociales de la deuda han sido probados en experiencias previas de la Argentina y de la región. En los casos en que el endeudamiento externo -ya sea por su peso en el gasto estatal, o en función de los condicionamientos que puede suponer- implica retrocesos en la prestación de servicios y bienes públicos y en los niveles de protección social -apostando por soluciones individualizadas y basadas sólo en la confianza en el mercado-, ello suele repercutir en afectaciones concretas para el ejercicio efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales de la población más vulnerabilizada, y tiende a incrementar los niveles de endeudamiento doméstico a los que estos sectores deben recurrir para suplir la ausencia estatal. Ello, finalmente, profundiza las brechas socioeconómicas y vulnera el acceso a bienes básicos en condiciones de igualdad. 

Las decisiones de política fiscal tienen impacto en la vida de las personas y en la economía nacional. El presupuesto público constituye una de las aristas de la política fiscal y se trata de la contracara de los ingresos, que permiten la inversión o gasto público. Por el lado del presupuesto, su impacto se refleja a través de la prestación de servicios de educación, salud, justicia, entre otros; de incentivos a determinados sectores productivos; de obras de infraestructura; de transferencias a sectores vulnerables; etc. Por el lado de los ingresos, a través de la definición de qué personas, empresas o actividades productivas pagan los impuestos, qué impuestos y en qué proporción. Dicho de otra manera: desde una perspectiva de derechos humanos, no tiene el mismo impacto el gasto en pauta oficial que en equipamiento escolar, ni la recaudación mediante el IVA que mediante el impuesto a las ganancias o a los bienes personales. 

A finales de diciembre de 2021, se publicó el decreto de prórroga del Presupuesto 2021 para regir en 2022 (Decreto N° 822/2021) en razón de la falta de aprobación del proyecto de presupuesto para el presente año por parte del Congreso Nacional. Allí se indicó que dado lo avanzado del Ejercicio Presupuestario 2021, no resultaba posible definir con inmediatez y precisión las adecuaciones referidas en el artículo 27 de la Ley de Administración Financiera, por lo cual estas se llevarían a cabo oportunamente. En enero del año en curso se aprobó la Decisión Administrativa de distribución de los créditos y recursos prorrogados a través del Decreto de diciembre pasado(Decisión Administrativa N° 4/2022). Se trata de la norma por la que se decide el modo en que va a gastar sus fondos el Estado Nacional durante el presente año.

El crédito presupuestado para el año en curso (distribuido en enero) -10.775.949,91 millones de pesos- es prácticamente igual, en valores nominales (sin ajustar por inflación), al efectivamente gastado al final de 2021 -10.660.803,35 millones de pesos-. Habiéndose registrado una inflación del 50,9% en 2021, si no se produjeran ampliaciones presupuestarias a lo largo del presente año, ello implicaría una reducción interanual en el gasto -en valores reales, ajustados por inflación- de un 33%. Si bien el de este año es un presupuesto de prórroga, la Ley de Administración Financiera establece que en estos supuestos el Ejecutivo debe incluir «los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios» (art. 27.2), razón por la cual resulta preocupante que, al asignar el presupuesto para funcionar en 2022, hasta el momento el Poder Ejecutivo no haya tenido en cuenta los aumentos de precios del año pasado.

Al analizar las variaciones de políticas específicas, vemos que el presupuesto de prórroga no es una réplica del anterior, sino que hay partidas que sufrieron reducciones mayores o similares que las del promedio del gasto, mientras que unas pocas tuvieron aumentos superiores a la inflación de 2021. Entre las partidas con recortes por encima del promedio en términos reales -es decir, que bajan su participación porcentual en relación al presupuesto general- se encuentran el Otorgamiento de Becas Educativas Progresar (-46%), las Acciones para la Inclusión, Inserción y Acompañamiento de las Trayectorias Escolares (-63%), las Acciones de Acompañamiento para el Egreso de Jóvenes sin Cuidados Parentales (-80%), y la Construcción y Equipamiento en Edificios Educativos en Ámbito Rural (-91%). Estas reducciones afectan partidas destinadas a grupos que enfrentan mayores situaciones de vulnerabilidad en el acceso a sus derechos.

Si bien durante el ejercicio fiscal suelen hacerse modificaciones respecto de la previsión presupuestaria inicial -de acuerdo a las variaciones que se produzcan respecto del cálculo de recursos proyectado y a los cambios en las prioridades que el Poder Ejecutivo asigne a las diferentes políticas públicas-, y ello es especialmente probable en el presente año -producto de la prórroga que se realizó respecto del presupuesto del año anterior-, la distribución de créditos recientemente aprobada exhibe ya una pauta determinada de priorización del gasto, que se advierte fundamentalmente en algunas partidas clave (por ejemplo, se observa una modificación en la partida destinada al Servicio Nacional de Manejo del Fuego -a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible-, la cual recibió un aumento en el mes de febrero de este año que la llevó a superar en más del 100% el crédito devengado en 2021 en valores reales).

Una reducción como la que resultaría de no actualizar por inflación las partidas destinadas a políticas clave para la garantía de derechos de grupos vulnerabilizados, podría contrariar gravemente determinados principios básicos de nuestro derecho constitucional, como el de progresividad y no regresividad. Para respetar este principio, la gestión de los recursos públicos debe orientarse a tomar medidas que avancen hacia la plena efectividad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, no debiendo ser regresiva en los niveles de acceso a derechos ya garantizados. A su vez, para que el Estado pueda asegurar una prestación adecuada de las políticas destinadas a efectivizar estos derechos, debe disponer de recursos suficientes para alcanzar a todas las personas que las necesitan.

En este sentido, resulta relevante tener en cuenta que una de las cláusulas del Memorando de políticas económicas y financieras -adjunto al proyecto de ley originalmente presentado por el Ejecutivo para aprobar el Programa de Facilidades Extendidas a efectos de refinanciar la deuda con el FMI- establece que los esfuerzos en materia de ingresos se enfocarán en movilizarlos y fortalecer su progresividad. Sin embargo, también dispone que “si los ingresos reales del gobierno federal (netos del gasto asociado legalmente) fueran superiores a lo programado, nos comprometemos a aprovechar esta oportunidad para reducir debidamente el déficit fiscal según corresponda, o para asegurar que nuestro escenario base de meta fiscal se cumpla en el evento de que ocurra un shock externo adverso, y de esta manera reflejar nuestro compromiso respecto a las políticas de estabilización macroeconómicas”. Esta cláusula permite suponer que -sin que existan aun garantías normativas en torno a cómo se actualizará el presupuesto de gastos respecto del año pasado-, el Estado argentino se ha comprometido ante dicho organismo de crédito a que en el eventual supuesto de aprobarse reformas impositivas progresivas -tan urgentes como postergadas-, lo recaudado se destinaría prioritariamente a reducir el déficit fiscal y no a reforzar la inversión social.

En este contexto, resulta fundamental que la resolución de la grave problemática de deuda que enfrenta nuestro país no se realice a expensas de la inversión social. Decisiones de ese tipo resultarían inadmisibles en un contexto en el que más del 40% de la población vive en condiciones de pobreza, la pobreza infantil alcanza el 60% y el decil más bajo de ingresos se compone en un 70% por mujeres.

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