¿Qué consecuencias tiene el rechazo del Congreso al Proyecto de Presupuesto para 2022?

El pasado jueves, la Cámara de Diputados/as rechazó el Proyecto de Presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo hace tres meses. Aunque el Legislativo es el poder con competencia para aprobar la ley anual de presupuesto, en escenarios como el presente corresponde al Ejecutivo prorrogar el presupuesto anterior. Es decir que durante 2022 el presupuesto será una prórroga del actual, y el Ejecutivo tendrá más discrecionalidad para hacer modificaciones mediante Decretos de Necesidad y Urgencia y resoluciones ministeriales. Sería deseable que la prórroga y sucesivas modificaciones se debatan en el Congreso, tal como manda la Constitución Nacional.

El proceso de debate del presupuesto en el Congreso establece que una vez que ingresa el proyecto debe girarse a la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados/as. Durante su debate, la comisión puede citar a autoridades del Poder Ejecutivo u otros sectores, para que brinden las aclaraciones que consideren necesarias. Un análisis realizado por la organización Directorio Legislativo sobre los debates desde 2009 hasta 2020, indica que nunca hubo participación de referentes de la academia ni de la sociedad civil, sino que sólo se convocó a autoridades ministeriales. 

Finalizado el estudio del proyecto, la comisión debe plasmar sus opiniones en un dictamen, que puede ser único -si hay acuerdo- o puede emitir uno por la mayoría y otros por la minoría. También hay dictámenes que acompañan al de mayoría pero con disidencias. El Proyecto de Presupuesto 2022, rechazado en el recinto el pasado jueves, tenía dictamen de mayoría que había incorporado algunas modificacionesal enviado por el Ejecutivo, como aquella que disponía un aumento del 70% en el Fondo de Compensación de Transporte Público Automotor.

La Ley de Administración Financiera prevé la posibilidad de prorrogar el presupuesto del año anterior en caso de que no se apruebe uno nuevo (art. 27), como en el escenario actual. Para eso, establece que el Ejecutivo debe eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente y los ingresos provenientes de operaciones de crédito público autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas; estimar los rubros de recursos para el nuevo ejercicio; incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios; y adaptar los objetivos y unidades físicas de los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores. 

Es decir que el Ejecutivo adquiere, legalmente, una facultad que corresponde constitucionalmente al Legislativo: fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional (art. 75 inc. 8 de la Constitución Nacional). En otras palabras, el Legislativo delega en el Ejecutivo la facultad de definir las prioridades de toda la política pública nacional. 

La no aprobación del presupuesto también tiene consecuencias en el componente de los recursos, ya que la Constitución Nacional prohíbe la delegación legislativa en materia tributaria y el proyecto rechazado incorporaba -entre otras medidas tributarias- una prórroga a la modificación de las alícuotas del impuesto a los bienes personales que se había efectuado en 2019 y 2020. Sin embargo, en este punto el Congreso se encuentra discutiendo una reforma que aumenta los tramos de las alícuotas, y el resto de las modificaciones tributarias también podrían discutirse en el Congreso. 

No es la primera vez que se da un escenario así. En 2011 y 2020 el Estado funcionó con presupuestos de prórroga. En la experiencia más reciente, el Poder Ejecutivo prorrogó el presupuesto de 2019 en enero de 2020, realizó adecuaciones posteriores, y aprobó el DNU 457/2020 a través del cual suspendió la aplicación de la Ley de Administración Financiera y modificó las competencias presupuestarias para las medidas vinculadas con la emergencia, facultando a dependientes del Ejecutivo a llevar adelante -sin límites de montos- modificaciones reservadas por ley al Congreso, necesarios por la emergencia sanitaria dictada a través del DNU 260/2020. Con esta modificación, en 2020 sólo tuvo vigencia la obligación de notificar las modificaciones a las comisiones de presupuesto y hacienda del Congreso, y la de enviar los DNU a la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo para su aprobación. En agosto se sancionó la Ley 27.561 que aprobó la modificación del presupuesto vigente. Es decir que durante 8 meses el Estado funcionó con un presupuesto que no fue debatido en el Congreso.

El rechazo del Proyecto de Presupuesto para 2022 implica que el Poder Ejecutivo tendrá más discrecionalidad para hacer modificaciones mediante Decretos de Necesidad y Urgencia y resoluciones ministeriales. Concibiendo al presupuesto como la principal herramienta de gestión estatal y de garantía de derechos en condiciones de igualdad, sería deseable que el presupuesto 2022, así como las sucesivas modificaciones, sean discutidas de forma genuina, transparente y participativa en el Poder Legislativo, tal como manda la Constitución Nacional.