11.03.07 // Novedades, NOVEDADES

Poder impune (La Nación)

El titular de uno de los cuatro principales organismos de control de la Argentina siente que sus denuncias se asemejan a los tomates que tiraba el público a los malos artistas en los comienzos del teatro. Antes los tomates y, para este alto funcionario, ahora sus denuncias, son meros actos testimoniales, sin mayores consecuencias. Su diagnóstico es ampliamente compartido: el diseño y funcionamiento de los organismos de control del país está hecho a medida de los poderosos. Así, sin muchos rodeos, lo expresan expertos en transparencia y lo reconocen jueces y funcionarios, incluso aquellos que están a cargo de la lucha contra la corrupción. Es muy difícil hoy en día que un funcionario, un político o un empresario -que no hubiera caído en desgracia- sea alcanzado por el sistema argentino para combatir la corrupción. Los que participan en el juego del poder parecen estar blindados. Y las causas son diversas y complejas.

Los organismos formalmente funcionan: elaboran muchos informes y presentan algunas denuncias -en general de buena calidad técnica-, pero no consiguen demasiado, por no decir casi nada. La renegociación del contrato de Aeropuertos Argentina 2000 (AA 2000) es un ejemplo claro. En este asunto intervinieron y se pronunciaron todos los organismos de control externo e interno de la administración central -la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (FNIA), la Auditoría General de la Nación (AGN), la Oficina Anticorrupción (OA) y la propia Sindicatura General de la Nación (Sigen)-, pero el Poder Ejecutivo y el Congreso desoyeron sus conclusiones e hicieron lo que se les antojó. Es cierto que esto no es nuevo ni puede señalarse al gobierno de Néstor Kirchner como el único responsable, pero lo que sorprende -¿preocupa?- es que el desinterés de la mayoría de la clase política por fortalecer a este tipo de organismos se mantiene inalterable a lo largo del tiempo y con gobiernos de distintos colores partidarios. De hecho, son tan pocas las denuncias que prosperan en la Justicia que bien podríamos soñarnos entre las democracias más sólidas de Occidente. Un ejemplo: según el informe anual 2005 de la Procuración -el último disponible en la página web-, la FNIA, que investiga mayoritariamente defraudaciones en perjuicio de la administración pública, violación de los deberes de funcionario público, malversación de caudales y negociación incompatible con la función pública, realizó en el último año seis nuevas denuncias. “Si bien éste parece un número poco significativo, debe advertirse que implica un incremento notable en la capacidad de denunciar del organismo, que en ocho años (1995-2003) sólo había realizado cuatro denuncias”, consigna la página 467 del informe.

O sea, si bien parece un número poco significativo, lo es.

Dependencia del poder político y escasez de recursos asignados a los organismos de control son dos razones de peso para que todos lleguen a la misma conclusión: no hay voluntad política para terminar con la corrupción.

La OA desapareció, ahora no existe. Desde que está a cargo de un funcionario que antes había sido miembro de este mismo gobierno (Abel Fleitas Ortiz de Rosas tuvo un alto cargo en el Ministerio de Justicia en la época de Gustavo Béliz), sólo participa de operaciones y tira de vez en cuando algún que otro fuego de artificio”, dice un juez federal porteño en estricto off de récord.

Según el informe 2006 de la OA, desde que se creó el organismo se iniciaron 1084 actuaciones de oficio. De ellas, 512 se presentaron ante la Justicia, aunque hasta el momento ninguna concluyó en condena. Las denuncias incluyen casos de enriquecimiento ilícito, malversación de caudales públicos y administración fraudulenta, entre otros delitos.

El titular de la OA defiende su gestión, por supuesto, y como exculpación propia acusa a la Justicia de que las causas no progresen. “Antes de que yo asumiera, se habían realizado numerosas denuncias y la OA se había presentado como querellante en 73 causas. Sin embargo, su avance había sido muy lento. Ello nos puso frente a un doble esfuerzo: mantener el ritmo de investigaciones y denuncias en nuevos casos, e intensificar la acción judicial para llegar a sentencias en las causas existentes”. Según Fleitas, “los resultados se reflejan en los números. En los últimos dos años, la OA obtuvo la citación a indagatoria de 231 imputados, el procesamiento de 64, y presentó el requerimiento de elevación a juicio en 18 querellas. Al mismo tiempo, se presentó como querellante en 17 nuevas causas y presentó 140 denuncias, que alcanzan a funcionarios del Poder Ejecutivo, altos oficiales de las fuerzas Armadas y de seguridad, rectores de universidades e integrantes del cuerpo diplomático, entre otros”.

Ni Kirchner ni la oposición

Mientras tanto, los indicadores internacionales denuncian que la corrupción local no se detiene: “Hay pocos indicios de que haya habido avances significativos en el fortalecimiento de las instituciones. No ha cambiado nada”, dice Silke Pfeiffer, directora regional para las Américas de Transparencia Internacional, la organización que cada año elabora en todo el mundo el índice de percepción de corrupción. “De las entrevistas que realicé el año último en Buenos Aires para una investigación sobre lobby empresarial en la Argentina -agrega- , surge que la corrupción no disminuyó bajo la gestión de Kirchner respecto de la de Menem, aunque ahora no es un fenómeno tan extendido sino que está centralizado y focalizado en ciertas cajas.”

Gustavo Maurino, director ejecutivo de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), una organización que trabaja para mejorar el control de la administración pública, coincide con Pfeiffer: “Las dinámicas sobre cómo han funcionado estos organismos son similares en éste y en los gobiernos anteriores. Todos han sido en algún momento neutralizados en su independencia y hoy sólo la FNIA parece no responder al poder político. La falta de estabilidad y los cambios en las cabezas de estos organismos dificultan el trabajo a largo plazo, algo indispensable para generar un clima de control real. Además, las asignaciones presupuestarias a los órganos de control están lejos de ser suficientes para garantizar que tengan una capacidad efectiva para hacer un control intenso de las políticas públicas”.

Según un relevamiento de ACIJ, la Auditoría General de la Nación, el órgano de control del Congreso cuyos informes deberían servir a los legisladores para tomar mejores decisiones, tiene un presupuesto -en relación con el Productor Bruto Interno del país- cuatro veces más bajo que el que tiene el mismo organismo en Brasil, Chile o Perú, por mencionar sólo algunos ejemplos. En la Sigen, en cambio, dicen que el organismo no tiene problemas de ese tipo: su presupuesto para el año 2003 fue de 21.700.000 pesos, en tanto que, para 2007, es de 36.300.000.

La voluntad política del Gobierno y del Poder Legislativo por fortalecer a estos organismos falta desde siempre en el oficialismo y en la oposición. Lo cierto es que el aumento de presupuesto y, por ejemplo, la modificación legal que el titular de la FNIA, Manuel Garrido, reclama desde hace años para recuperar facultades que fortalezcan al organismo, nunca han sido asuntos de interés del kirchnerismo, aunque tampoco se escuchó en el Congreso alguna voz opositora que tomara esta bandera.

Pero, volviendo al inicio, ¿quiénes -además de Víctor Alderete, María Julia Alsogaray y el mismo Carlos Menem- tuvieron serios problemas de corrupción en el último lustro? Si uno midiera la corrupción en base a las denuncias penales de los organismos de control, especialmente respecto de funcionarios en actividad, ese índice sería ínfimo. Entonces, o bien la percepción social está radicalmente equivocada, o bien los organismos han hecho hasta ahora muy poco.

El puntaje de la Argentina en el índice de corrupción de Transparencia Internacional (TI) de 2006 fue 2,9 sobre un total de 10. Desde que Kirchner está en el poder, nuestro país no supera el puesto 93 sobre un total de 163 países. Es decir, estamos peor en el ranking que Chile, Colombia, Uruguay, Jamaica, Brasil, India y Panamá, entre otros. En 2003 y 2004 la calificación había sido 2,5 y en 2005, 2,8.

“La baja nota se explica por la ausencia de una agenda de políticas públicas para promover la transparencia. Además del debilitamiento de los organismos de control, se observa la lentitud y la falta de resolución de causas de corrupción determinantes para el país”, reflexionó Laura Alonso, directora ejecutiva de Poder Ciudadano, al difundirse el índice el año último. El titular de la FNIA -el organismo que acaba de denunciar la irregular renegociación de la concesión de los aeropuertos- dice que, habitualmente, se investiga a los funcionarios cuando perdieron peso o directamente ya no están en el poder. Y da algunas pistas: “Los organismos de control y la Justicia intervenimos a partir de informes de auditoría de la AGN o la Sigen o de denuncias, de particulares o de la prensa, pero generalmente nadie denuncia hechos de corrupción cuando hay gobiernos fuertes y con perspectivas de continuidad como en la actualidad”. Garrido admite que la impunidad reinante en la Argentina no contribuye a las denuncias y apunta que tampoco lo hace el hecho de que no haya protección oficial para los testigos de este tipo de casos.

La Sigen, organismo rector del sistema de control interno del Poder Ejecutivo, está a cargo de Claudio Moroni, un abogado elegido por Kirchner que no tiene ningún antecedente en control de la administración pública y es secundado nada menos que por la esposa del ministro de Planificación Julio De Vido, Alejandra Minnicelli. La AGN, el organismo de asistencia técnica del Congreso, es presidida por el radical Leandro Despouy, pero aunque según la Constitución -para no desvirtuar su función y contraponerse a la mayoría oficialista del Congreso- el organismo debería contar con mayoría opositora en el cuerpo de auditores, eso no ocurre en la actualidad. A diferencia de lo que pasa desde 2003 con los ministros de la Corte Suprema de Justicia, los titulares de los organismos de control -excepto la FNIA, adonde Garrido llegó por concurso- son designados sin ninguna evaluación imparcial de sus antecedentes ni intervención alguna de la sociedad civil.

Maurino es categórico en su diagnóstico. “Si no tenés cabezas firmes a cargo de estos organismos, no tenés presupuesto y no podés planear a largo plazo, entonces el control es limitado”. Tampoco ayuda el hecho de que los funcionarios generalmente cuestionen las denuncias o a los denunciantes, como pasó en el caso de AA2000 y en muchos otros. “La reacción oficial nunca es ´gracias por ayudarnos a ver dónde hay problemas .” La reacción, en cambio, suele ser el silencio -curiosa forma de privar del debate a la democracia- o la descalificación directa: el diputado justicialista Jorge Capitanich, por ejemplo, salió a restarle importancia esta semana a la concesión de AA2000, lo cual no contribuye al prestigio de estos organismos.

Otro de los puntos débiles señalados, que conspiran contra la eficacia de los controles, es la baja interacción, colaboración e intercambio que existe entre la FNIA, la OA, la AGN y la Sigen. “No existen instancias formales de colaboración y las informales son mínimas”, dice un informe de ACIJ. Pero además, muchos informes -tanto de la AGN como de la Sigen- se realizan con demora, por lo que a veces los hechos se conocen y denuncian a la Justicia varios años después de ocurridos. “Generalmente los organismos responden los pedidos, pero no todos lo hacen con celeridad y, en algunos casos, como el de la Secretaría de Transporte, se necesitó incluso una resolución del propio Congreso instando a su titular, Ricardo Jaime, a entregar la documentación”, recordó un funcionario de la AGN.

Teatro y tomates

Pese a las críticas, Moroni hace una evaluación positiva de su gestión. “Con la realización de auditorías transversales, concentradas en temas relevantes de la administración que pueden abarcar a más de un organismo, estamos cambiando la forma de controlar al Estado. Apuntamos a sectores que afectan a los intereses de la gente, como los entes reguladores, que tienen un presupuesto chico, pero que abarcan servicios esenciales para la población -indica-. Además, apuntamos a que las observaciones que reflejan los informes de auditoría sean corregidas por los auditados y no queden en letra muerta. Esto se ha empezado a ver gracias a la resolución 114/04 que creó un programa de regularización de ambiente de control sujeto a los principios de la auditoría moderna. Ya logramos que cerca de una treintena de organismos se sumaran a la iniciativa”.

La AGN y la Sigen son órganos con un fuerte cariz político, porque el síndico es generalmente una persona de confianza del Presidente -debe asistirlo en su trabajo- y la AGN elabora informes de acuerdo con un plan de trabajo que establece la mayoría del Congreso, que deben ser aprobados en una comisión y en el recinto. Así, es probable que casos como el de AA2000 se repitan. La AGN realiza informes críticos, los publica en su página web (también lo hace ahora la Sigen); el Congreso en algún momento -cuando la coyuntura es menos sensible- los aprueba pero, aun habiéndolo hecho, los desoye y toma decisiones que no tienen que ver con las indicaciones del órgano de control.

¿Dejarán algún día las denuncias de parecerse a los tomates? Por el momento, no se nota mayor voluntad política de que ello ocurra.

Datos de la FNIA

El último informe del organismo dice que realizó en el último año seis nuevas denuncias. “Si bien este parece un número poco significativo, debe advertirse que implica un incremento notable en la capacidad de denunciar del organismo, que en ocho años (1995-2003) sólo había realizado cuatro denuncias”, consigna la página 467.

En la OA

Según el informe 2006 del organismo, desde que se creó se iniciaron 1084 actuaciones de oficio. De ellas, 512 se presentaron ante la Justicia, aunque hasta el momento ninguna concluyó en condena. Las denuncias incluyen casos de enriquecimiento ilícito, malversación de caudales públicos y administración fraudulenta, entre otros delitos.

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